香港回歸祖國24年來,政制發展走過不平凡的路。“一國兩制”屬開創性的制度,實踐過程猶如“摸着石頭過河”。但通過總結經驗、完善制度,香港憑着背靠祖國的優勢,前景依舊亮麗。
譚惠珠:中央治港政策考慮周全
全國人大常委基本法委員會副主任譚惠珠認為,過去香港存在一種誤解,以為香港回歸後奉行西方的三權分立,但事實上回歸後香港的政治架構,一直以行政主導為核心思想。“可以說香港特別行政區是行政長官領導的責任負責制,這在《基本法》第43條中已清楚列明。而行政與立法、司法機關在執行層面是互相分工關係,用原律政司司長梁愛詩的說法,香港是三權分置,並非三權分立。”
行政主導是香港政制基礎
譚惠珠續闡釋,在立法會法案的處理程序上,最能凸顯行政主導的思想。首先政府提出的法案一般會獲優先處理;而議員雖也可提出法案,卻受到多種限制,例如不可提出涉及財政、政府運作及政治體制的法案,如牽涉政府政策,提出前需先獲行政長官書面同意。而在法案的表決程序上,同樣體現行政主導。“政府法案只需全體議員過半通過即可,但議員法案、議案則需要功能界別和地區直選議員分別過半數通過,亦即分組點票。”
人大釋法具變壓器作用
在法律制度方面,譚惠珠指出,《憲法》是中國最高法律,與《基本法》是母法與子法關係,因此《憲法》整體上也對香港適用。而具體操作上,《基本法》列明香港擁有立法權,但所立法例需在人大常委備案,如有關法例涉及中央與地方關係、中央事權或抵觸《基本法》,則需發回重議,但人大常委基於尊重授予香港的立法權,不會主動對法例進行修改。
惟因歷史原因,香港回歸後依然實行英式普通法,而內地則實行歐陸法,如何理順兩者之間的差異,乃屬茲事體大。“兩種法系之間必須設置一個變壓器,否則矛盾發生時,隨時會爆炸。”譚惠珠回憶,起草《基本法》時曾參考歐盟的做法,因當年歐盟中的英國實行普通法,其餘國家則大多實行歐陸法。“歐盟成員國簽署了《羅馬條約》,當對條文有爭議時,會在終審判決前送到盧森堡的歐盟最高法院尋求司法解釋,有關解釋對各國有約束力,這制度就是歐盟的變壓器。後來我們參考這做法,設立了人大釋法的機制。”
人大“決定” 體現全面管治權
譚惠珠續指,人大釋法機制在回歸後啟動了五次,有效理順了香港和內地之間的法系差異問題,成為香港政制發展的重要組成部分。而釋法以外,人大常委還可通過作出對香港有約束力的“決定”,以體現國家對香港的全面管治權。“一般而言,香港自己可解決的問題,用《基本法》解決;但遇到香港無法自行解決、或牽涉‘一國’主權以及中央事權的問題,則人大常委可以通過‘決定’的方式協助香港。”
她續指,人大“決定”法律基礎源自《憲法》第31條和第62條,對香港具約束力,而香港法庭亦完全接受有關機制。回歸以來,人大曾數次就香港事務作出“決定”,包括把深圳灣口岸租借予香港實施“一地兩檢”;授權內地海關及出入境人員等於西九內地口岸區實施“一地兩檢”,並確認有關安排合乎《基本法》等。“當初制定《基本法》時,已預想到有些事情香港可能無權自行處理,需要中央額外授權,因此才有《基本法》第20條的訂立,反映當年中央的遠見及周全考量。”
范徐麗泰:新選舉制度回歸“一國兩制”初心
今年三月,全國人大通過《完善香港選舉制度的決定》(“決定”),為香港政制發展寫下新一頁。原全國人大常委范徐麗泰認為,全國人大作出有關“決定”,肇因是香港第六屆立法會議員選出後,為香港帶來種種亂象,長此下去不但無法確保愛國者治港,亦因行政與立法機關長期對立,令社會管治效能下降,民主發展停滯不前。人大“決定”說白了就是撥亂反正、回歸“一國兩制”初心。
愛國者治港為首要原則
至於何謂“一國兩制”初心?范徐麗泰認為當中最重要的原則,就是確保愛國者治港。“其實早在1984年已故鄧小平先生已說過,‘港人治港’指的是以愛國者為主體的港人治理香港;至於愛國者的標準,只要尊重自己的民族、誠心誠意擁護祖國對香港恢復行使主權,以及不損害香港的繁榮安定,皆可視為愛國者。上述都是十分基本的要求,可惜不少港人無法做到。”
她續指,鄧公定下的標準清晰易明,只要以此檢驗,誰屬愛國者立即明瞭。例如香港部分人竟公然稱呼自己民族為“支那人”,那顯然不屬愛國者;又例如支持“港獨”、支持“攬炒”損害香港繁榮安定,皆難言是愛國者。“現行的政制,便因非愛國者的反中亂港勢力,利用選舉制度的漏洞進入了香港政權機關,如繼續運作下去,將令‘一國兩制’愈發偏離正軌。”
改善行政立法關係
新選舉制度下選舉委員會職能大增,不但負責選出行政長官,亦肩負提名及選出部分立法會議員的職責。范徐麗泰指出,回歸後香港政制的基礎本應是行政主導,但可惜除第一和第二屆立法會外,立法會議員和行政長官的權力來源完全不同,情況並不理想。“行政長官的選民來自選舉委員會,立法會議員則是分區直選或功能界別,兩者的選民基礎截然不同,導致行政、立法之間長期互相傾軋,令行政效率大受影響。”
范徐麗泰認為,儘管在美國,如執政黨無法取得議會內大多數席位,其執政效率亦會大受影響,此乃放之四海皆然。當行政效率低下時,部分改善民生的政策也將被嚴重拖延,最終受害的還是市民。因此要實現行政主導,行政長官在立法會內必須有穩定的支持。在新選舉制度下,選舉委員會負責選出行政長官和40位立法會議員,令兩者的選民基礎趨於一致,大大改善行政、立法關係。
雙普選目標不變
在完善選舉制度後,部分人擔心雙普選的承諾將會落空。惟范徐麗泰解釋,市民其實無需多慮,因港澳辦副主任張曉明已明言,《基本法》對於香港雙普選的承諾,絲毫沒有改變。“對於普選進程,《基本法》已明言須‘根據香港的實際情況和循序漸進的原則’推進,過去部分市民只純粹追求一人一票,但沒有考慮香港的實際情況:就是市民能否從這種選舉制度中得到好處?他們也忽略了循序漸進的原則,只求一步到位。我們以前走了歪路,現在只是重回正軌,普選的目標並沒改變。”
上述內容為本會主辦的國情研習班系列:“ 《憲法》與《基本法》在香港的實踐”及“香港新選舉制度分析”之撮要。